Il dibattito sulla riforma del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite

Introduzione

Il tema della riforma del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (CdS) viene discusso da ormai più di vent’anni e ha creato fin dagli inizi molti dibattiti, considerando anche l’importanza che riveste nella politica mondiale. Oggi, infatti, si ascrive al CdS un ruolo diverso da quello per cui originariamente fu costituito i.e. riorganizzare la comunità internazionale dopo la fine della guerra fredda e del periodo bipolare.

Il CdS è l’organo dell’ONU responsabile del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e una sua riforma è resa necessaria dalle nuove sfide globali (risoluzione di conflitti regionali, cyber war, terrorismo internazionale, crisi della sovranità degli Stati in un contesto globale) e da uno scenario internazionale sempre più incerto, difficilmente compatibile con posizioni di stallo e veti espressi in seno al CdS stesso.

I profondi cambiamenti emersi in oltre settant’anni dalla creazione delle Nazioni Unite hanno reso più evidenti le criticità e le problematiche da risolvere per assicurare al CdS il ruolo e la concreta possibilità di svolgere, nel rispetto dei principi costitutivi, i compiti assegnati al Consiglio stesso. Ostacoli in tal senso si riscontrano nei diversi interessi degli Stati membri, che non sempre si trovano disposti a rinunciare ai propri privilegi o a correre il rischio di favorire i propri competitors regionali e globali.

Nel presente documento si approfondiranno le proposte di modifica del CdS che, fondamentalmente, mirano a renderlo un organo maggiormente democratico, efficace e rappresentativo dell’intera membership dell’ONU così corrispondendo all’evoluzione e all’ampliamento della comunità costituente le Nazioni Unite occorsa nel tempo.

Nella prima parte si affronteranno la storia e la composizione del Cds, analizzando le principali correnti di pensiero sul dibattito sulla riforma.

Successivamente, verranno considerate le proposte di modifica sia della composizione che del meccanismo decisionale del Consiglio, avendo, tra l’altro, riguardo alla posizione dell’Italia sui diversi profili.

A conclusione del lavoro, verranno delineate le diverse posizioni in merito al dibattito e le possibili soluzioni da attuare per migliorare il CdS.

La storia e la composizione del Consiglio di Sicurezza

Il 25 aprile 1945, a San Francisco, i Paesi vincitori della seconda guerra mondiale diedero vita alla Conferenza che avrebbe dovuto iniziare i lavori per la creazione dell’Organizzazione con l’obbiettivo di ristabilire la pace internazionale.

Il 26 giugno dello stesso anno veniva firmato lo Statuto delle Nazioni Unite e sottoposto a ratifica da parte degli Stati contraenti, che il successivo 24 ottobre avrebbe dato vita alla più importante organizzazione intergovernativa a carattere internazionale. Ai circa cinquanta Stati fondatori si sono successivamente aggiunti nuovi membri giungendo alla composizione attuale di 193 membri (su un totale di 196 riconosciuti).

La Conferenza di San Francisco fu caratterizzata da un condiviso obbiettivo di ristabilire l’ordine internazionale da parte di tutti gli attori coinvolti, stremati dai conflitti su scala globale scaturiti negli anni precedenti. L’ONU, che nasce dalle ceneri della fallimentare Società delle Nazioni, rappresenta per questo motivo l’esperimento politico più ambizioso della storia contemporanea.

Gli organi principali delle Nazioni Unite sono l’Assemblea generale, il Segretariato generale e il Consiglio di Sicurezza.

L’Assemblea generale è un organo a partecipazione universale e competenza generale, anche se ha poteri limitati rispetto al CdS. Ogni Stato membro può esprimere la propria opinione in merito ad una specifica tematica attraverso un solo voto a disposizione.

Per quanto riguarda il meccanismo di voto, l’Assemblea prevede l’approvazione a maggioranza semplice dei membri presenti e votanti, fatto salvo per le questioni di particolare importanza dove viene richiesta l’approvazione dei 2/3 degli stessi e la formula adottata è quella del consensus.

Il più alto funzionario è il Segretario generale che viene nominato dall’Assemblea su proposta del Consiglio e svolge funzioni di tipo amministrativo ed esecutivo.

Attraverso il Segretariato generale, che ne costituisce di fatto l’apparato amministrativo,viene assicurato il funzionamento quotidiano dell’Organizzazione.

Il Consiglio di Sicurezza si compone oggi di 15 Stati: cinque sono membri permanenti con diritto di veto (cd. P-5) e i restanti dieci hanno la qualifica di non permanenti.

I membri permanenti sono stati designati sulla base di ragioni storiche in quanto sono le potenze che hanno vinto il secondo conflitto bellico mondiale: Stati Uniti, Francia, Inghilterra, Cina e Russia. I membri non permanenti sono invece eletti dall’Assemblea Generale dell’ONU per un periodo di due anni e vengono scelti secondo criteri di equa ripartizione geografica.

Il CdS nasce con l’obbiettivo di creare e mantenere uno status quo che favorisse gli Stati usciti vincitori dalla II Guerra Mondiale assegnando loro un ruolo di garanti della pace internazionale e conferendogli un ruolo privilegiato grazie all’attribuzione del diritto di veto.

L’articolo 24 dello Statuto delle Nazioni Unite conferisce infatti al Consiglio “la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale”. Oggi, ritenendo sostanzialmente raggiunto lo scopo principe del CdS e in considerazione delle nuove esigenze emerse nella comunità internazionale negli ultimi anni, si ritiene necessaria una revisione e modifica della sua composizione e del suo funzionamento.

Tale processo evolutivo è reso maggiormente complesso a causa dei diversi interessi e dalle diverse posizioni assunte dai vari membri.

I cinque membri permanenti hanno, invero, un interesse comune di tipo “conservatore”, ossia nessuno di essi è disposto a rinunciare al proprio seggio permanente e al connaturato potere di veto.

I medi e grandi Paesi industrializzati come Giappone, Germania, Canada, Australia e anche Italia, invece, vorrebbero entrare a far parte anch’essi del Consiglio come membri permanenti sulla base del ruolo economico e sociale raggiunto che ritengono preminente rispetto alle ragioni storiche. Fino ad oggi, tuttavia, essi non sono stati in grado di esercitare un’influenza politica tale da ottenere la modifica del loro status.

Infine, anche i Paesi emergenti in via di sviluppo quali, tra gli altri, Brasile, India e Sudafrica reclamano da tempo un seggio permanente con diritto di veto all’interno del CdS che fino ad adesso non gli è stato concesso.

Gli anni ‘54-‘55 videro iniziare i primi dibattiti sulla possibile riforma della composizione e del meccanismo decisionale del Consiglio.

Solo dieci anni più tardi, nel 1965, i membri non permanenti passano da 6 a 10 lasciando invariato il numero di quelli permanenti. Questa modifica fu dovuta all’allargamento dell’Organizzazione in seguito al processo di decolonizzazione.

Nel biennio 1991-1992, si fa strada una nuova idea di riforma della composizione del Consiglio –il cosiddetto quick fix– che prevedeva l’entrata del Giappone e della Germania quali membri permanenti. Questa proposta trovò fin da subito l’opposizione di molti membri, come ad esempio l’Italia e diversi Paesi in via di sviluppo. Essi non ritengono di avere caratteristiche diverse da quelle dei due Paesi candidati e non accettano di essere messi in una posizione di inferiorità.

L’anno seguente, l’Italia propone di istituire la categoria dei “seggi a rotazione”, in cui si sarebbero dovuti sedere i Paesi che contribuivano maggiormente al raggiungimento degli obbiettivi dell’Organizzazione.

Nel 1997, viene presa in considerazione la formula “2 + 3” per allargare il Consiglio di Sicurezza: si intendeva far entrare tra i membri permanenti due Paesi industrializzati (con ogni probabilità Germania e Giappone) e tre di quelli in via di sviluppo (uno per continente tra Africa, Asia e America Latina). Alcuni Stati si oppongono fermamente a questa proposta, tra i quali figura anche l’Italia.

Nel 2000, durante la Dichiarazione del Millennio dell’Assemblea generale, vengono invitati tutti gli Stati membri a ricercare una soluzione al problema della riforma.

Dal 2002 al 2004 vengono introdotte una serie di innovazioni nella prassi operativa e nelle procedure di funzionamento del Consiglio, ossia cambiamenti limitati cha hanno l’obbiettivo di aumentare l’efficacia delle riunioni e la trasparenza delle delibere aprendo maggiormente il CdS alla società civile.

Dibattito sulla riforma

Dagli esordi del dibattito sulla riforma del Consiglio di Sicurezza ad oggi restano sostanzialmente due visioni contrastanti tra gli Stati membri delle Nazioni Unite. Punto cruciale e l’allocazione di nuovi seggi permanenti.

Da un lato c’è chi sostiene, come l’Italia, leader del movimento “Uniting for Consensus”, che la creazione di nuovi seggi permanenti non risponde agli interessi reali dell’istituzione e che non migliori la funzionalità e la presa di decisioni complessiva del Consiglio.

I sostenitori di tale linea di riforma, sostengono che la modifica – nei termini dell’inserimento di nuovi membri permanenti – non sia giustificata in quanto, all’esito, la nuova stratificazione gerarchica, non troverebbe una ragion d’essere come lo è stato invece per gli attuali cinque membri permanenti (ragioni storiche). L’entrata di nuovi membri permanenti farebbe, quindi, perdere ulteriormente di credibilità al Consiglio di Sicurezza.

Inoltre, secondo l’Italia, dovrebbe essere dato maggior risalto e importanza alle realtà regionali, in particolare all’Unione Europea.

I Paesi dell’emisfero meridionale, in primis il continente africano, sostengono che un ampliamento del Consiglio di Sicurezza a nuovi membri permanenti, seppur variamente graduabile con particolare riferimento alla presenza del diritto di veto, sia necessario al fine di adeguare la composizione del CdS agli equilibri geopolitici attuali aumentando la democraticità nel processo decisionale.

Entrambi gli orientamenti denotano, quale minimo comun denominatore, la necessità di dover aumentare la rappresentatività delle istituzioni, rendere il processo decisionale più rapido e democratico, migliorare l’efficacia del sistema e dare maggiore rappresentatività geografica ai diversi continenti.

Proposte di modifica della composizione del Consiglio

Le proposte per modificare la composizione del Consiglio di Sicurezza sono sempre state molteplici e molto dibattute, in particolare perché circa un terzo degli Stati membri non ne è mai entrato a far parte.

Le accuse di scarsa legittimità decisionale e di assenza di rappresentatività e democraticità sono state basate sul fatto che i membri permanenti con diritto di veto sono rimasti immutati dal ’45 ad oggi, mentre quelli non permanenti sono passati da 6 a 10 in seguito al processo di decolonizzazione ma senza dare la dovuta rappresentanza geografica a tutte le aree del mondo.

Di seguito vengono elencate le principali proposte che si prefiggono di ridisegnare il CdS rendendolo maggiormente adeguato alle esigenze attuali:

  1. Quick fix

L’obbiettivo di questa proposta è di far entrare la Germania e il Giappone quali membri permanenti nel Consiglio, anche se non è stato chiarito se otterrebbero anch’essi il diritto di veto. Diverse medie potenze, tra cui l’Italia, si sono opposte a questa riforma in quanto sarebbero state screditate e messe – immotivatamente – in una posizione di inferiorità rispetto alla Germania e al Giappone.

Questa idea non è mai stata presentata ufficialmente, ma per diversi anni è circolata all’interno dell’Organizzazione.

  1. “2 + 3”

La formula richiamata nel nome prevede l’assegnazione di un seggio permanente alla Germania e uno al Giappone (2), oltre all’attribuzione di tre seggi permanenti ai Paesi in via di sviluppo suddivisi per continente (Asia, Africa e America Latina) (+3).

Questa possibile soluzione è stata per lungo tempo ritenuta tra le più realistiche, soprattutto dagli Stati Uniti.

La critica più importante mossa a questa ipotesi di riforma consiste nella difficoltà nello scegliere i membri incaricati di rappresentare i tre diversi continenti. Tra i più probabili candidati ad entrare nel CdS ci sarebbero – per la loro rilevanza – India, Brasile, Indonesia, Argentina, Egitto, Messico, Sudafrica e Nigeria. Resta comunque il dubbio su quali criteri di dettaglio debbano essere utilizzati per individuare lo Stato membro rappresentante ciascuna delle diverse aree geografiche.

È stata avanzata una possibile soluzione a tale criticità nei termini di una alternanza dei tre nuovi seggi permanenti tra i Paesi di ciascuna regione: questo meccanismo garantirebbe ai grandi Paesi – soprattutto tra quelli del continente africano – la presenza turnaria in seno al CdS.

  1. Creazione di membri semipermanenti

Questa posizione può sembrare simile per molteplici aspetti a quella dei membri permanenti a rotazione, in realtà consentirebbe di attribuire maggiori possibilità di rappresentazione a tutte le zone del mondo. L’idea alla base di tale proposta è la creazione di otto/dieci seggi in cui sarebbero alternati i principali Stati dei diversi gruppi regionali. Ciò consentirebbe di dare maggior risalto ai principi di responsabilità e accountability dei membri del CdS in quanto i vari Paesi sarebbero periodicamente rieletti e disincentivati ad adottare scelte esclusivamente pro domo propria  favorendo logiche di cooperazione.

L’Italia, insieme ai Paesi africani, sostiene questa riforma. Tuttavia, fino adesso non ha mai suscitato la giusta attenzione da parte degli attuali membri permanenti.

  1. Allargamento dei membri non permanenti

Il quarto progetto preso in considerazione vorrebbe portare gli attuali 15 membri del Consiglio fino a 24-25. Il principio di attribuzione di nuovi seggi sarebbe quello della “equa ripartizione geografica” con l’allocazione di uno o due nuovi seggi a ciascun gruppo regionale.

L’Italia rientra tra i sostenitori insieme ad altro 110 Paesi non allineati che vedrebbero finalmente una realistica opzione per aumentare il loro peso in seno all’Organizzazione. Tuttavia, questa proposta ha incontrato l’opposizione degli Stati Uniti contrari ad un eccessivo allargamento del Consiglio che ne rallenterebbe di molto il processo decisionale.

  1. Seggio permanente a organismi regionali

L’idea dell’allocazione di un seggio permanente alle maggiori organizzazioni regionali, come ad esempio l’Unione Europea, l’Unione Africana, l’Organizzazione degli Stati americani e la Lega Araba, si diversifica di poco dalla creazione di una categoria di membri semipermanenti a rotazione su base regionale.

Anche questa proposta è sostenuta dall’Italia, che ha trovato il supporto di altri Paesi europei e all’interno dell’Unione Europea stessa.

Le proposte di modifica del meccanismo decisionale

Un altro aspetto di particolare rilevanza nel dibattito sulla riforma del Consiglio di Sicurezza è quello legato al meccanismo decisionale e al diritto di veto dei membri permanenti.

Il potere di veto è il punto cardine delle incongruenze tra le varie posizioni in quanto il suo utilizzo ha da sempre caratterizzato il funzionamento dell’intera Organizzazione: durante la guerra fredda ha giocato un ruolo fondamentale nella contrapposizione tra Stati Uniti e Unione Sovietica e oggi viene indicato come la principale causa della paralisi delle Nazioni Unite da diversi studiosi ed esperti in materia. I cinque membri permanenti, infatti, continuano ad utilizzarlo quando i loro interessi nazionali sono in gioco.

Una delle maggiori critiche che è stata rivolta a questo particolare privilegio è che sarebbe in contraddizione con il principio di sovrana uguaglianza degli Stati, tipico del diritto internazionale. Per questo motivo, diversi sostenitori della riforma del meccanismo decisionale all’interno dell’ONU sostengono che l’abolizione del diritto di veto sia l’elemento centrale per la “democratizzazione” dell’Organizzazione.

D’altro canto, però, soprattutto gli attuali membri permanenti sostengono la necessità di mantenere questa pratica per mantenere una diversa attribuzione di poteri e responsabilità per prendere decisioni fondamentali per la sicurezza collettiva.

Per riuscire ad analizzare nel modo corretto l’utilizzo del diritto di veto bisognerebbe tenere conto dell’efficacia dell’azione del Consiglio e della sua rappresentatività.

Quindi, le principali proposte di riforma del meccanismo decisionale sono:

  1. Abolizione del potere di veto

È la proposta più supportata dai Paesi in via di sviluppo ed è anche la proposta più radicale. Pare molto difficile una sua realizzazione: i P-5 non lascerebbero mai il loro prestigio.

  1. Limitazione all’uso del potere di veto

Sono stati proposti numerose iniziative che vedono l’adozione di forme volontarie di autolimitazione da parte dei membri permanenti, soprattutto per quel che riguarda le decisioni su misure coercitive.

Sono state presentate diverse modalità di autolimitazione, come ad esempio la possibilità di utilizzare il potere di veto solo quando un interesse vitale dello Stato è in gioco o l’utilizzo di un “veto multiplo” (per l’adozione di un veto è necessario che due membri permanenti siano d’accordo sull’utilizzarlo).

L’Italia si è più volte mostrata favorevole ad una limitazione volontaria del diritto di veto, anche se i membri permanenti non si sono dimostrati disposti a diminuire o ad abolire questo privilegio fino adesso.

  1. Estensione del diritto di veto ai possibili futuri membri permanenti

Quest’ultima possibile riforma vede, come è naturale che sia, l’intrecciarsi della questione dell’aumento dei membri permanenti con quella relativa al potere di veto.

Una delle maggiori critiche che sono state mosse a questa posizione è l’inefficienza che si verrebbe a creare all’interno del Consiglio: più è alto il numero di Stati con il diritto di veto, più sarà difficile adottare decisioni.

La richiesta del seggio permanente presuppone l’estensione del diritto di veto, in particolare viene richiesto dai Paesi in via di sviluppo. È quindi impensabile fare una distinzione tra membri permanenti originari e nuovi possibili membri permanenti.

Conclusioni

La fine del bipolarismo non ha portato ad una riorganizzazione della comunità internazionale come lo era stato in passato durante le grandi conferenze (Congresso di Vienna, conferenze internazionali tra le due guerre mondiali, Conferenza di Parigi). Oggi, in un contesto unipolare –e forse in un futuro non troppo lontano multiregionale con l’emergere di nuove potenze– si è assistito solo a parziali processi di riforma e rinnovamento delle Nazioni Unite.

A causa delle diverse posizioni sulle possibili riforme, l’ONU è rimasto simile a come fu concepito alla fine del secondo conflitto mondiale e non è stato oggetto di trasformazioni di particolare rilievo.

Le proposte presentate fino adesso sono state numerose e di vario tipo: da quelle che aspirano all’abolizione del diritto di veto e alla conseguente democratizzazione del CdS a quelle di stampo conservatore che aspirano a mantenere intaccato questo privilegio. Da quelle che aspirano ad aumentare i seggi non permanenti per dare la giusta rappresentanza alle diverse aree globali a quelle che, invece, sono contrarie all’allargamento del Consiglio per evitare il possibile stallo nel processo decisionale.

Alla luce del dibattito sulla riforma del Cds, sembra si possa escludere la creazione di nuovi seggi permanenti. Questo è dovuto soprattutto alla nota posizione degli attuali P-5 che rimangono intenzionati a mantenere la loro posizione privilegiata e che difficilmente ratificherebbero una riforma che prevede l’entrata di nuovi membri permanenti.

Se si dovesse giungere ad un progetto di riforma, molto più realisticamente questo potrebbe prevedere l’aumento dei seggi non permanenti che verrebbero destinati in primis ai Paesi in via di sviluppo.

Inoltre, la creazione di un seggio europeo è destinata a essere attuata semmai nel lungo periodo a causa delle diverse posizioni espresse all’interno dell’istituzione stessa.

Infine, è in larga parte condiviso che una riforma del Consiglio sarebbe necessaria al più presto per ridare credibilità e fiducia alla comunità internazionale e al sistema di sicurezza collettiva.   

 

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